Creación de Tribunales Tributarios... independientes?

Pese a estar estancada por más de tres años en el congreso nacional, la reactivación del proyecto de los Tribunales Tributarios no estuvo en la agenda de los primeros cien días anunciados por el gobierno en el inicio de su mandato. Esta situación podría variar ya que el Ministerio de Hacienda se encuentra trabajando en cambios a la iniciativa original para darles mayor autonomía.
La creación de Tribunales Tributarios Independientes ha sido una aspiración de prácticamente todos los contribuyentes y de instituciones como el Colegio de Abogados y la Corte Suprema. Sin embargo, los distintos gobiernos no han tenido la voluntad real de dar una solución al sistema tributario vigente, que data del año 1960, fecha en la cual se dictó el actual Código Tributario. La razón es muy simple: Nunca tendrá la Administración interés en quitar el poder que tiene el Servicio de Impuestos Internos para decidir acerca de los conflictos tributarios, si ésta es la mejor forma de asegurarse que su criterio prevalecerá en la mayoría de los casos. Mientras se mantenga este sistema, la interpretación administrativa de la ley tributaria, en la práctica se hace obligatoria, ya que todos los funcionarios del Servicio, incluyendo los que resuelven los conflictos con los particulares, deben someterse a ella. De esta forma, se inhibe el litigio y se fomenta la búsqueda de otros mecanismos para racionalizar las cargas tributarias por parte de los contribuyentes.Por esta razón, las instrucciones del Servicio de Impuestos Internos se han convertido en verdaderas Circulares con Fuerza de Ley, como se denominan en el ambiente tributario, ya que pretender ir contra ellas es muchas veces un acto de heroísmo. Basta con mencionar en este sentido, lo que sucede actualmente con la obligación que ha impuesto el Servicio de presentar declaraciones de impuesto por internet (formularios 22 y 29), y realizar el pago de los impuestos por vía electrónica. La ley faculta al Servicio para autorizar a los contribuyentes para que presenten las declaraciones en medios distintos al papel, pero en caso alguno lo faculta para obligar al contribuyente a hacerlo. La ley faculta al Tesorero para autorizar otros medios de pago, pero no para obligar al contribuyente a utilizar un medio de pago específico. En ambos casos, la palabra «autorizar» ha sido interpretada como «obligar» por parte de la autoridad administrativa. De acuerdo con los principios procesales básicos, para que exista jurisdicción no basta resolver conflictos, sino que es imprescindible que éstos sean resueltos por un «tercero», quien además debe actuar en forma imparcial. No obstante, el énfasis que ha puesto el gobierno en el proyecto de ley ha sido tratar de mejorar la imparcialidad, pero ha dejado de lado lo fundamental, es decir, que quien resuelva el conflicto en la primera instancia tributaria sea un tercero. Hoy no es posible sostener que existe jurisdicción tributaria de primera instancia si quien resuelve el conflicto es una de las partes, situación que no mejora sustancialmente con el proyecto de ley. En este aspecto es importante destacar la opinión del Consejo de Defensa del Estado, organismo que defiende en tribunales los intereses del Fisco y lo asesora en materias legales, en relación al actual sistema tributario, el cual ha señalado que: «Al respecto es necesario precisar que estrictamente en realidad, el Director Regional de Impuestos Internos conociendo los reclamos que se formulan en materia tributaria, no es, de acuerdo con el derecho administrativo, un juez. Se trata simplemente de la etapa previa de un recurso administrativo, en que la propia autoridad administrativa conoce de los reclamos en contra de sus propias resoluciones o de las de sus inferiores.» Y agrega: «Lo que ocurre es que el Código Tributario en el título I del Libro Tercero denomina como tribunales a los Directores Regionales; error exclusivamente terminológico, por lo que bastaría con eliminar el vocablo tribunal, manteniendo todo el resto de la normativa, para que no pudiera ser criticada la actual situación, al menos por ese aspecto.» Existe una crítica generalizada al sistema vigente, que entrega la resolución de los conflictos tributarios en la primera instancia al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos y, por lo tanto, una necesidad urgente de la creación de Tribunales Tributarios Independientes. Digo generalizada, por cuanto la necesidad de hacer un cambio en estas materias, no sólo ha sido manifestado por los contribuyentes, representados básicamente a través de las permanentes críticas de las asociaciones gremiales y los abogados en general, sino también por la propia Administración, que ha ido reconociendo en el tiempo la irregularidad existente.Como se puede apreciar, en el gobierno siempre ha primado la tesis del Servicio de Impuestos Internos de mantener dentro de su institución la resolución de los conflictos tributarios, bajo el argumento que: «el profesionalismo y la experiencia de los funcionarios del Servicio es suficiente garantía para los contribuyentes.» En este mismo sentido se han pronunciado prácticamente todos los Directores Nacionales del Servicio de Impuestos Internos.Para que la primera instancia sea tal, es imprescindible que el proyecto de ley solucione los siguientes problemas: a) intervención previa del Ejecutivo en la elaboración de la lista de postulantes; b) infraestructura física y personal dependiente de la Administración; c) intervención de la Administración en la calificación de los jueces y su personal. De otro modo, el proyecto de ley no resuelve la falta de independencia de que adolece el sistema tributario actual y que es el objetivo que busca obtener en la primera instancia. En consecuencia, existe una especie de contradicción entre el fundamento del mensaje presidencial y las modificaciones legales que se proponen para lograrlo. Lo expuesto anteriormente, es lo más relevante para sostener la existencia de cualquier tribunal. En caso contrario, es preferible mantener el sistema tributario vigente e instar a los contribuyentes a que presenten los recursos destinados a que los Tribunales Superiores de Justicia declaren la inexistencia de la jurisdicción tributaria en primera instancia, con todas las consecuencias legales que ello acarrea.